安全生产管理体制

出处：按学科分类—政治、法律 中国商业出版社《最新单位消防工作实务全书第三卷》第1370页（3317字）

随着我国经济体制改革的不断深化，为适应现代化建设和生产的需要，贯彻“安全第一，预防为主”的方针，实现安全生产，必须建立一个衔接有序、运作有效、保障有力的安全生产管理体制。

(一)安全生产管理体制的由来

所谓体制，是关于一个社会组织系统的结构组成、管理权限划分、事务运作机制等方面的综合概念。大到一个国家，小至一个企事业单位，均有其自身的体制。不同类型和功能的组织系统，它们的体制一般是不同的，如政府部门和生产企业，二者的体制就截然不同。

从系统的角度看，安全生产管理可以被视做是由多个层次组成的有机整体，即存在着安全生产的管理系统。安全生产管理系统按管理范围和职责，可分为国家管理系统、行业管理系统和企业管理系统等，各种类型的安全管理系统均应有自己相应的体制。

为了理顺各层次安全管理体制的关系，有必要根据我国的实际情况，制定一个有关安全生产管理的总体制(宏观体制)。为此，1983年国务院在批转劳动人事部、国家经济委员会、中华全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》的通知中，确定了在我国安全生产工作中实行国家劳动安全监察、行政管理和群众(工会组织)监督相结合的工作体制。通常将这个工作体制称为安全管理的“三结合”体制。“三结合”体制的制定，明确了国家监察体制、行政管理体制和群众监督体制三者的权限、职责、任务及其相互关系，使三者从不同的层次、不同的角度、不同的方向贯彻执行“安全第一，预防为主”的工作方针，协调一致地实现安全生产的共同目的。可以说，“三结合”的体制在推动我国安全生产管理工作方面发挥了积极的作用。

进入20世纪90年代，随着企业管理制度的改革和安全管理实践的不断深入，人们逐渐认识到“三结合”的安全管理工作体制并不十分完善，其中主要是“行政管理”的提法欠妥。实际上，安全生产所涉及的主要是企业、职工和政府三个方面，而企业应当是安全生产的主体，因为劳动安全卫生问题是在企业的生产过程中产生的，企业应该负有搞好安全生产的直接责任。从我国20世纪90年代以前的经济运行机制来看，企业要受到行业主管部门和经济管理部门的管理，包括企业领导层人事的安排，经营计划的制定，原材料的供应，产品的销售，利润的分配等等。因此，企业与行业主管部门之间具有行政上的隶属关系，行业主管部门是连接政府与企业的主要环节，企业的安全管理工作也要受到行业主管部门的领导和控制。在安全管理体制中，“行政管理”应该包含行业管理和企业自我管理两个层次，这两个层次的安全管理机制、对象和职责等并不相同。为了使安全管理体制更加符合实际，国务院1993年50号文《关于加强安全生产工作的通知》中正式提出：实行“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督，劳动者遵章守纪”的安全生产管理体制。这一体制将原“三结合”体制中的“行政管理”分为“企业负责”和“行业管理”两部分，形成“四结合”的体制。

(二)安全生产管理体制的内涵

在“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督，劳动者遵章守纪”的安全生产管理体制中，主要是由前四个方面按不同层次和从不同角度构成安全生产管理的宏观体制，这四个方面相互配合、相互协调，共同实现安全生产的总目标。

国家监察即国家劳动安全监察，它是由国家授权某政府部门对各类具有独立法人资格的企事业单位执行安全法规的情况进行监督和检查，用法律的强制力量推动安全生产方针、政策的正确实施。国家监察也可以称为国家监督。国家监察具有法律的权威性和特殊的行政法律地位。行使国家监察的政府部门是由法律授权的特定行政执法机构，该机构的地位、设置原则、职责权限以及该机构监察人员的任免条件和程序，审查发布强制性措施，对违反安全法规的行为提出行政处分建议和经济制裁等，都是由法律规定或授权的。因此，国家监察是由法定的监察机构，以国家的名义，运用国家赋予的权力，从国家整体利益出发来开展的。它不受任何社会组织的限制，保证客观性与公正性，在安全与生产发生矛盾时，能坚持“安全第一，预防为主”的方针。

行业管理就是由行业主管部门，根据国家的安全生产方针、政策、法规，在实施本行业宏观管理中，帮助、指导和监督本行业企业的安全生产工作。行业安全管理也存在与国家监察在形式上类似的监督活动。但是，这种监督活动仅限于行业内部，而且是一种自上而下的行业内部的自我控制活动，一旦需要超越行业自身利益来处理问题时，它就不能发挥作用了。因此，行业安全管理与国家监察的性质不同，它不被授予代表政府处理违法行为的权力，行业主管部门也不设立具有政府监督性质的监察机构。

企业负责是指企业在生产经营过程中，承担着严格执行国家安全生产的法律、法规和标准，建立健全安全生产规章制度，落实安全技术措施，开展安全教育和培训，确保安全生产的责任和义务。企业法人代表或最高管理者是企业安全生产的第一责任人，在此基础上，企业必须层层落实安全生产责任制，建立内部安全调控与监督检查的机制。企业要接受国家安全监察机构的监督检查和行业主管部门的管理，只有企业的劳动安全卫生工作搞好了，企业职工的安全与健康才有保障，安全管理工作也才能落到实处。

群众监督就是广大职工群众通过工会或职工代表大会等自己的组织，监督和协助企业各级领导贯彻执行安全生产方针、政策和法规，不断改善劳动条件和环境、切实保障职工享有生命与健康的合法权益。群众监督属于社会监督，一般通过建议、揭发、控告或协商等方式解决问题，而不可能采取像国家监察那样以国家强制力来保证的手段，因此，群众监督不具有法律的权威性。

(三)安全生产管理体制中四个方面的关系

企业负责，行业管理，国家监察，群众监督这四个方面，具有不同的性质和地位，在安全生产中所起的作用也不相同。但是它们的目标是相同的，就是贯彻“安全第一，预防为主”的安全生产方针，执行安全法律、法规，搞好安全生产，保护劳动者的安全和健康。这四个方面按不同的层次结合起来，构成安全管理的完整体系，共同促进安全生产这个目标的实现。

在这四个方面中，企业是安全生产工作的主体和具体实行者，它应该独立承担搞好安全生产的责任和义务，建立安全管理的自我约束机制。它所要解决的主要是遵章守法、有法必依的问题，是安全管理的核心。行业管理是行业主管部门在本行业内开展帮助、指导和监督等宏观管理工作。从我国社会主义市场经济发展进程来看，行业管理的职能将逐步弱化，但有些行业性强的安全工作，仍需要由行业主管部门加强管理。行业管理主要通过指令、规划、监督、服务等手段为企业提供搞好安全生产工作的外部环境并促使企业实现自我约束机制。国家监察是代表国家，以国家赋予的强制力量推动行业主管部门和企业搞好安全生产工作，它所要解决的是有法可依、执法必严和违法必究的问题，因此，国家监察是加强安全生产的必要条件。群众监督一方面要代表职工利益按国家法律法规的要求监督企业搞好安全生产，另一方面也要支持配合企业做好安全管理工作(如对职工进行遵章守纪和安全知识的教育，反映事故隐患情况，提出整改建议等)，这是做好安全工作的有力保证。

综上所述，安全生产管理体制中的四个方面，不能相互替代，而应密切配合，相互支持，形成一个有机的整体，从而发挥出最大的管理效能。