行政机关

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第577页（3087字）

依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。首先，行政机关是国家机关，是由国家设置，代表国家，行使国家职能的机关。这一点使它与政党、社会组织、团体相区别。政党，特别是执政党，虽然能对国家政治、经济的发展起重要的，甚至是决定性的影响作用，但它们不是国家机关。社会组织、团体虽然经法律、法规授权，也可以行使一定的国家行政职权，但它们不是由国家设置的专门代表国家行使国家职能的，从而不属于国家机关。其次，行政机关是行使国家行政职能的国家机关。这一点使它与立法机关、司法机关相区别。立法机关、司法机关虽然也都是国家机关，但立法机关行使的是国家立法职能，司法机关行使的是国家司法职能(国家审判职能和检察职能)，而行政机关行使国家行政职能，即执行法律，管理国家内政、外交事务的职能。第三，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。这一点使它与法律、法规授权的组织区别开来。法律、法规授权的组织不是依宪法或行政组织法设置的，它们行使一定的职权是基于具体法律、法规的授权。因此，行政机关是固定的、基本的行政主体，而法律、法规授权的组织只有在行使其所授职权时才具有行政主体的地位。

行政机关的特征 行政机关与其他国家机关比较，具有下述特征：①行使国家行政职权，管理国家行政事务。这是行政机关区别于其他国家机关的实质特征。根据宪法，人民代表机关行使国家立法权和对其他国家机关的监督权；人民法院行使国家审判权；人民检察院行使国家检察权。行政机关行使行政权。所谓“行政权”，是指执行法律、实施法律，对国家内政外交事务进行管理的权力。国家权力机关立法，行政机关执法，二者的区别是显然的。行政机关执法，司法机关也执法(司法也属于执法范畴)，二者似乎难于区别。但实际上，二者存在着重要区别：行政机关的执法是通过对国家内政外交事务进行管理实现的，而司法机关的执法是通过裁决法律争议和进行法律监督实现的。②行政机关在组织体系上实行领导——从属制。行政机关由于行使的是行政管理职能，特别要求速度和效率，故在组织体系上实行领导——从属制，即上级行政机关领导下级行政机关，下级行政机关从属于上级行政机关，向上级行政机关负责和报告工作。这一特征是国家权力机关和国家审判机关均不具备的。上级国家权力机关不对下级国家权力机关实施领导，不能对下级国家权力机关发号施令。上级国家权力机关对于下级国家权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议，只能通过法律程序予以撤销；上级人民法院亦不对下级法院实施领导，不能对下级人民法院发号施令。上级人民法院对于下级人民法院作出的错误的判决、裁定，只能通过审判监督程序予以纠正。③行政机关在决策体制上一般实行首长负责制。行政机关由于代表国家直接对公民、法人和其他组织实施管理，特别要求权限清楚、责任明确，故在决策体制上一般实行首长负责制。而国家权力机关和国家审判机关行使职能通常都采取合议制的形式。因为国家权力机关行使的是国家立法权和国家基本政策的决定权，人民法院行使的是国家审判权。前者是为人们确定行为规范，涉及全体国民未来的权利义务；后者是为人们判别是非曲直，惩罚犯罪和解决争议，涉及的是对过去事件的评价，且此种评价将直接影响到国民的生命、自由、财产及其他权益，故均必须特别慎重。且立法和司法不具有行政那样的急迫性，不像行政那样往往要在短时间内，有时甚至要在几小时、几分钟内对某一紧急的问题作出决定，故也有可能以较多的时间进行集体讨论和作出决定。④行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的。行政机关由于行使的是国家社会、经济、文化的组织管理职能，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利等，故其职能行使必须连续而不间断，主动行使而不必待人请求。虽然行政机关有些职能的行使是应请求进行的，如颁发证照等，但这只是行政职能中的一小部分。这既不同于法院，法院行使审判职能是不告不理，当事人不起诉，法院不主动立案；也不同于立法机关，立法机关行使职能虽然是主动的，但却不是经常和不间断进行的。立法机关通常是定期召开会议，通过有期限的会议行使职能。⑤行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道。行政机关行使的各项职能由于与个人、组织有着最密切的联系，无论是征集兵役、收税、维持社会秩序、颁发证照、管理商标、广告，还是规定产品质量标准、确定利率、进行环境监测，都直接涉及到个人、组织的权益。行政机关为了实施管理，必须与个人、组织发生广泛的联系。司法机关在行使职能过程中虽然也直接与个人、组织打交道，但其联系主要只限于诉讼过程中，远不及行政机关与相对人的联系经常、广泛，立法机关与个人、组织的联系则既不及行政机关与相对人的联系经常、广泛，也不及其直接，法律对个人、组织行为的调整往往要通过行政执法或司法的途径实现。

行政机关的建立、变更与撤销 ①行政机关的建立。行政机关的建立必须符合法定的条件和经过法定程序。不符合法定条件或未经过法定程序建立的行政机关是非法的或有瑕疵的；其所实施的行为是无效或可撤销的。现行法律对于行政机关建立的条件未作统一的规定，根据行政组织法的理论，行政机关应符合下列条件才能合法建立和对外行使职权：行政机关符合法定设置原则；其职责权限已有组织法规定；已确定编制和按编制配备了相应人员；有独立的行政经费预算；确定了办公地点和配置了必要的办公设施；任命了行政首长和确定了法定代表人。行政机关建立的程序主要指提议、决定和批准的程序，这些程序通常都是由组织法明确规定的。例如，国务院部委的建立要由总理提议，由全国人民代表大会或全国人民代表大会常委会决定。国务院直属机构、办公机构的建立由总理提议，由国务院全体会议或常务会议决定。省、自治区、直辖市人民政府工作部门的建立，由相应政府首长提议，由本级人民政府决定，报国务院批准。省级以下人民政府工作部门的建立，由相应政府首长提议，由本级人民政府决定，报上级人民政府批准等。此外，行政机关的建立经有权决定、批准的机关决定、批准后，还应通过政府公报或其他适当的形式予以公告。公告的内容包括：行政机关的名称和行政首长、法定代表人的姓名；行政机关的性质和从属关系；行政机关的主要职责、权限；行政机关建立的批准日期和正式开始对外办公的日期；行政机关的办公地点和办公时间。②行政机关的变更。行政机关的变更指行政机关的精简、扩编、分立和合并。行政机关的变更必须符合法律规定的程序。一般来说，行政机关的精简、扩编由相应人民政府决定，报上一级人民政府批准。其职责权限的减少或增加应以一定的方式告知行政相对人。而行政机关的分立和合并则必须经过与行政机关建立程序同样的程序：行政机关建立时是由谁决定、批准的，分立、合并时同样应由谁决定、批准；行政机关建立时是以什么形式公告和公告哪些事项，分立、合并时同样要以什么形式公告和公告同样的事项。并且行政机关分立、合并后还要明确宣布原行政机关行为的效力和原行政机关行为的责任归属。③行政机关的撤销。行政机关的撤销指行政机关在组织上的终止。行政机关的撤销同样要经过与行政机关建立程序相同的程序。只有有权决定、批准行政机关建立的机关才有权决定、批准行政机关撤销。行政机关撤销后，行政机关原作出的行为并不停止法律效力，原行为的法律责任由继续行使其职权的行政机关或作出撤销决定的行政机关承担。